국회 헌법개정특별위원회를 중심으로 한 정치권의 개헌 논의가 교착상태에서 벗어나지 못하는 상황이다. 당리당략을 앞세운 정치권이 개헌논의를 정쟁화한 때문이다.

이에 따라 헌법개정 절차를 개선해 헌법 개정이 쉬운 ‘연성 헌법’으로 만들어야 한다는 여론이 높다. 개정 절차의 간소화·연성화와 더불어, 개헌 주체나 조항·사안에 따라 개정 절차를 달리하는 ‘이원화’ 방안도 거론된다.

◇개헌특위 자문위, ‘국민 개헌 발안권’ 도입…절차 간소화·연성화 방안 제시

국회 개헌특위 자문위는 개헌 권고안을 통해, 헌법 제130조 1항을 “국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년 이내에 국민투표에 회부하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다”로 수정하자고 제안했다.

‘국민 개헌 발안제’를 도입하고 이를 통해 개헌안이 발의된 경우 국회 의결 절차를 생략함으로써, ‘국회 재적 의원 과반 또는 대통령’으로 한정된 발의 요건(현행 헌법 제128조)과, ‘발의 후 20일 이상 대통령 공고’, ‘공고된 날부터 60일 이내 국회 의결’, ‘재적 의원 3분의 2이상 찬성’이 필요한 의결 요건(제129조, 130조) 등 까다로운 요건 및 복잡하고 지난한 개정 절차를 개선하자는 것이다.

이는 정치권 중심의 개헌 논의가 ‘정쟁화’하면서 소모적 논쟁이 반복되고 있어서다. 또 개헌의 주체인 국민이 개헌논의 과정에서 중심에 서도록 해 진정한 ‘국민주권주의’를 실현하자는 취지다.

자문위는 이와 함께 130조2항을 “국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다”로 수정하자고 제안했다. 국회가 개헌안을 발의한 경우 국민투표 절차를 생략해 지나치게 어렵게 돼있는 현행 개헌 절차를 완화하자는 의견이다.

자문위는 다만 3항에 “국회의원 선거권자 100만명 이상이 제2항에 따라 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국민투표청구가 있는 경우 청구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정한다”는 조문을 신설해 국회가 민심에 반하는 ‘개헌 횡포’를 통제할 수 있도록 하는 보완책도 함께 제시했다.

◇기본권 강화 방안, 개정 용이하도록 개선해야

헌법 조항·사안의 중요도에 따라 개정 절차를 구분하자는 의견도 정치권과 시민사회계에서 나온다. 정부형태나 지방분권 등 헌법에 명시해야 할 조항은 국회 의결 및 국민투표를 거치는 절차를 유지하고, 참정권·인권을 비롯한 기본권 확장 등은 현행 법률처럼 국회 의결만으로 개정이 가능하도록 하자는 것이다.

현행 헌법 조항 곳곳에는 구체적 요건·자격 등은 법률로 규정하도록 하는 등 ‘유연성’을 보장하는 장치를 두고 있다. 헌법 제2조2항 ‘대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다’, 41조2항 ‘국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다’, 3항 ‘국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다’ 등이 대표적이다.

그러나 ‘사각지대’도 상당수 존재한다. 대표적인 것이 국무위원과 국무회의의 구성 요건 및 역할과 관련된 규정이다. 문재인 대통령이 지방분권 공약과 함께 각 시·도 광역단체장 등이 참여하는 이른바 ‘제2국무회의’설치를 약속한 바 있지만, 현행 헌법 제88조 2항에서 ‘국무회의는 대통령·국무총리와 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성한다’고만 규정해놓고 신설 등을 위한 보충 조항이 없다 보니 개헌 없이는 제2국무회의 신설이 불가능한 상황이다.

국민발안제·투표제 등 참정권 및 직접민주주의 강화 요소 또한 ‘국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다’는 제52조로 인해 제한된다. 달리 말하면 “국회와 정부만 입법권을 행사할 수 있다”는 조항이어서 개헌 없이는 국민발안제·투표제는 실현할 수 없는 사안이다.

시급히 개선해야 할 현안·제도들이 지지부진한 정치권의 개헌 논의에 ‘볼모’로 붙잡히는 일이 비일비재하다. 따라서 헌법 조항 중 기본권 등과 관련된 내용은 법률과 같이 국회 의결만 거치도록 하는 등 사안 별로 개정 절차를 달리 하자는 주장도 나왔다.

스페인과 우크라이나 등은 이같은 개헌 절차를 적용하는 대표적 국가다. 우크라이나의 경우 인간·시민의 권리나 자유를 폐지·축소하거나 독립성·영토보전을 침해하는 개헌은 원천적으로 불가능하도록 했고, 헌법 총강·선거 및 국민투표·개헌절차 등에 대해선 대통령이나 재적의원 3분의 2 발의와 국민투표 실시를 통해, 그 외 조항은 국민투표를 실시하지 않고 대통령, 재적 의원 3분의1 발의를 통해 개정이 가능하도록 규정하고 있다.