지난 20년간 각 자치단체들은 어려운 여건 속에서도 지역특성과 주민 요구에 부응하는 차별화된 정책을 선보이고, 주민 중심의 행정서비스 제공을 통해 주민복리 증진 및 지역발전에 많은 기여를 해 왔다. 또 지방행정에 주민참여가 확대되고 자치역량이 강화, ‘참여 민주주의’를 한 단계 높이는 성과를 거뒀다. 하지만 지방재정의 중앙정부 의존 심화, 자치단체 복지비 지출 급증, 자치입법권 및 자치조직권 한계 등으로 ‘결정권 없는 지방차지, 세원없는 지방자치’라는 현실을 벗어나지 못하고 있다. 최근 지방자치 및 지역균형 발전을 통한 대한민국의 재창조를 위해서는 ‘지방분권 개헌’이 최적의 대안이라는 여론이 형성되고 있다. 이 같은 분위기에 힘입어 2016년 총선을 통해 새롭게 구성된 20대 국회에서 지방분권 개헌을 이뤄내야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 20대 총선이 치러지는 병신년(丙申年) 새해를 맞아 지방분권 개헌의 필요성과 방향 등에 대해 자세히 알아본다. (편집자주)

현행 지방자치의 문제점

우리나라의 지방자치제는 지난 1960년 이후 30년 만인 지난 1991년 우여곡절 끝에 부활했다.

민선 지방자치 20년간 자치역량은 크게 강화됐다. 하지만 권한과 세원이 빈약한 지방정부는 그 역량을 발휘할 기회를 가지지 못하고 있다. 중앙정부의 기득권 지키기와 중앙집권적 현행 헌법 때문이다. 현행 헌법은 지난 1987년 민주화 대항쟁의 결과의 산물로 대통령 직선제를 중심으로 만들어졌다. 이 같은 배경 때문에 대통령과 중앙정부에 과도한 권한이 집중된 반면 지방정부는 미약한 권한을 가지는 문제가 파생됐다. 지방정부가 스스로 결정, 지역 실정에 맞게 처리할 수 있는 사항을 중앙정부가 결정하고 지방정부는 집행만 하는 하급행정기관의 지위에 머무르는 수준의 ‘무늬만 자치’로 전락했다. 또 늘어나는 사회복지비 부담과 국세에 편중된 재정구조로 지방의 살림살이는 빠듯해졌다. 실제 전국 지자체의 평균 재정자립도는 1992년 69.6%에서 지난2014년 처음으로 50% 아래로 떨어지며 44.8%를 기록하는 등 20%포인트 넘게 급락했다.

특히 수도권과 비수도권 등 지역 간 갈등이 커지고, 지역과 국가의 발전 잠재력을 떨어뜨리는 결과를 낳았다. 이 같은 폐해를 없애고 실질적인 지방자치를 이루기 위해서는 열악한 지방의 재정 여건과 중앙에 종속된 행정제도를 개선하는 것이 시급하다는 것이 전문가들의 공통된 진단이다.

김형기 지방분권개헌국민행동 상임의장(경북대 경제통상학부 교수)은 “현재의 지방자치로는 진정한 풀뿌리 참여 민주주의를 꽃 피울 수 없고, 주민 삶의 질을 높이기 어렵다”며 “지역경제는 물론 국가경제의 새 성장 동력을 창출하고, 대한민국을 통합된 진정한 민주공화국으로 만들기 위해서는 ‘지방분권 개헌’이 가장 확실한 대안”이라고 밝혔다.

지방분권 개헌의 필요성

한국전쟁 이후 우리나라는 중앙집권적 개발을 통해 눈부신 경제성장을 이뤄냈다. 또 군부 정권에서 평화적으로 민주정권 교체를 이뤄내는 등 정치적 발전도 이룩했다. 하지만 이 같은 성과에도 불구, 경제발전 과정에서 소득 불균형 등 사회 양극화 심화라는 부정적인 결과를 초래했다. 더욱이 현재 우리 경제는 저성장, 저고용, 소득 양극화 등 문제에 직면하는 등 경제적으로도 어려운 상황이다.

정치적으로도 여야가 정파적 갈등에서 헤어나지 못하고 있고, 지방자치도 중앙정부의 그늘 아래 있는 반쪽자치에 머무르며 ‘완전체(完全體) 자치’와 거리가 먼 실정이다. 이 같은 저급한 민주주의가 지역·계층·세대 간 대립 심화 등 많은 부작용을 초래하고 있지만 정부는 적절한 해법을 찾지 못하고 있다.

이 같은 구조적 문제를 해결하기 위해서는 지방정부의 역량강화를 기반으로 중앙정부와 함께 경제위기 극복은 물론 국민 삶의 질 향상을 도모할 수 있는 ‘지방분권 개헌’이 유일한 돌파구라는 지적들이 제기되고 있다. 특히 최근 정치권을 중심으로 중앙과 지방이 동반성장할 수 있는 최적의 대안으로 지방분권 개헌을 요구하는 목소리가 곳곳에서 흘러나오고 있다. 과도하게 집중된 중앙정부의 권력을 지방정부로 이양하고 수도권에 집중된 자원을 지방에 분산시킴으로써 지역균형 발전을 통한 상호발전을 도모하자는 것이다.

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표는 “선진 지방자치로 도약하기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 관계를 수평적·협력적 관계로 재설정하는 것이 오늘날의 시대적인 요구”라며 “중앙과 지방이 동반자적 관계로 자리매김하고, 국가경쟁력을 한 차원 더 끌어올리기 위해서는 근본적 해결방안인 지방분권 개헌이 절실하다”고 말했다.

정치권의 개헌을 위한 논의

정치권의 지방분권 개헌에 대한 논의는 지난 2007년 참여정부 당시 대통령 임기조항 개정 문제 논의를 시작으로 18대 국회 및 학계에서 처음 진행됐다. 하지만 본격적인 개헌 논의로 진입하지 못하고 논의에만 그치는 수준에 머물렀다. 19대 국회에 들어서는 개원 이후 정치권에서 꾸준한 개헌 논의가 이뤄졌고, 여야 의원 150여명이 참여한 개헌추진 국회의원 모임이 발족되기에 이르렀다.

또 국회의장 직속의 ‘헌법개정 자문위원회’가 출범, 운영에 들어간 데 이어 헌법개정 자문 의견 발표, 조문시안 확정 등의 활동을 펼쳤다. 아울러 국회 헌법개정특별위원회 구성결의안이 발의돼 개헌 토론회를 여는 등 개헌 논의가 활발히 이뤄졌다.

이와 함께 19대 국회는 국가권력의 특정기관 독점이라는 현행 헌법의 병폐 등 제도적 문제로 접근, 권력구조 개편을 위한 개헌을 논의함과 동시에 ‘헌법개정자문위원회’를 발족했다. 위원회는 지난 2014년 5월 헌법 전문을 시작으로 기본권, 정부형태, 사법부, 헌법개정 절차 등이 포함된 헌법개정안을 제안했다.

하지만 대통령의 임기 및 분권형 대통령제의 구현을 위한 정부형태의 논의에 집중, 중앙정부 권력구조의 개편이 중심이 된 절반의 분권에 불과한 한계를 드러냈다. 중앙정부 내 분권뿐만 아니라 중앙과 지방정부 간 권력구조의 개편 등 전반적인 분권시스템을 도입하는 부분에 대한 논의가 다소 미약했다는 평가다. 또 지방분권 개헌에 대한 논의가 더 진척되지 못한 상황에서 총선을 앞두고 있어 사실상 19대 국회에서의 논의 및 활동은 마무리된 것으로 보는 시각이 지배적이다. 이에 따라 20대 국회에서는 활발한 논의가 이뤄져야 한다는 요구들이 나오고 있다.

지방분권 개헌의 방향과 과제

상당수 선진국들은 강력한 자치권을 바탕으로 국가가 운영되고 있다. 미국과 유럽의 선진국들은 오랜 역사 속에서 이미 고도의 지방분권 체제가 확립된 경우가 많다. 이웃나라 일본도 지난 1995년 ‘지방분권추진법’과 1999년 ‘지방분권일괄법’ 제정 등 강력한 법적 근거를 마련해 지방분권 정책을 실현했다. 이를 통해 지방세와 국세 비율 조정, 지방분권의 역행제도라고 평가받는 기관위임사무제도를 폐지하는 성과 등을 거뒀다. 이를 통해 1%를 맴돌던 경제성장률을 2%대로 회복하는 등의 성과도 이뤘다. 또 대표적인 중앙집권형 국가였던 프랑스는 지난 2003년 국민적 동의 아래 지방분권 개헌을 단행하고 지방자치단체의 과세자치권 보유를 헌법에서 보장토록 하는 등 연착륙에 성공했다는 평가를 받고 있다.

우리의 지방분권 개헌도 헌법 제1조 제2항에 명시된 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 국민주권주의를 토대로 국민이 직접 국가의 주요한 현안문제에 대해 결정할 수 있는 ‘국민입법권’이 보장되는 방향으로 진행돼야 한다고 전문가들은 입을 모은다. 또 지방사무에 대해서는 지방이 스스로 정책을 입법화할 수 있는 독자적 입법권을 보장해야 할 것을 요구하고 있다. 아울러 중앙정부와 지방정부 간 주요 세원의 배분을 헌법에 규정, 관세를 국세로 하되 재산세는 현재처럼 지방세로 두는 방안을 제시하고 있다. 이와 함께 중앙정부가 결정한 사안에 대해서는 중앙정부가, 지방사무에 대해서는 지방정부가 비용을 부담토록 하는 방안을 제안하는 목소리가 높다. 일차적으로 재정분권을 통해 지방정부와 기초지방정부의 재원을 대폭 늘려야한다는 주장이다. 특히 중앙정부와 지방정부 간 합리적 복지분담체계를 확립해 국민 모두를 대상으로 하는 ‘보편적 복지’ 정책은 중앙정부가, 서비스 대상자가 한정돼 있는 ‘선별적 복지’ 및 지역 특성에 맞는 복지정책은 지방정부와 주민들이 자율적으로 결정하는 분담시스템 도입을 요구하고 있다.

이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표는 “대한민국의 밝은 미래를 위해서는 지방분권이 필수적이며 이를 위해서는 지방재정 문제나 권한에 대해 헌법에서 명확히 규정해줄 필요가 있다”며 “올해 출범하는 20대 국회에서는 ‘무너지는 지방, 떠나는 지방’을 살리고, 새로운 경제성장 동력을 창출할 수 있는 동시에 국민을 실질적 주권자로 만드는 방향으로 지방분권 개헌이 반드시 추진돼야 한다”고 강조했다.