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권력의 ‘지역적 분리’…연방-州 정부는 ‘대등한 관계’

기사전송 2017-09-03, 20:27:40
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지방분권 공화국시대를 연다-<7> 미국의 지방분권
州 권력, 독립할 때 연방에 위임
비 중앙 집권·양원제 의회 구성
각 州 독자적 입법·사법·행정부
중앙 산하 조직 아닌 ‘독립 정부’
수차례 헌법 수정 ‘연방 우선’
인구 관계없이 의원 수 똑같아
EU국가들도 ‘지역정부’ 구축
개헌 통해 균형발전 체제 갖춰야
미국의 연방제는 단일 국가에 비해 분권화가 크게 이루어져 비 중앙 집권적이며, 상·하 양원으로 구성되어있는 양원제 의회를 가지고 있다. 사진은 미국 의회.

현존하는 지방분권 시스템 가운데 가장 선진화 된 사례는 미국으로 알려져 있다.

미국의 지방분권은 다른 나라의 지방분권과는 개념이 다르다. 한국은 중앙집권을 기초로 하는 지방자치이며, 미국은 중앙정부와 주정부가 2원화되어 통치를 한다.

미국은 13개 영국의 식민지 국가가 단결하여 독립할 당시에 연방을 구성하면서 13개주가 연방의 통일을 위하여 권력을 연방에 위임한 것이 연방정부의 권한이다. 연방에 위임하지 않은 권한은 주정부가 그대로 행사한다.

연방정부가 새로운 권한을 주정부로 부터 위임을 받으려면 구성주 3/4이상의 찬성을 얻어야 한다.

즉 구성주정부가 찬성의결을 50주중 3/4이므로 38주이상이 찬성을 해야 가능하다. 헌법개정도 동일하다. 따라서 국민투표를 하지 않는다. 내정은 주에서 대부분 직접 관리한다.

미국의 주는 독자적인 입법, 사법, 행정부를 가진다. 그리고 경찰과 교육도 대부분 주에서 관리한다. 주도 법령을 가져서 행정을 통솔한다.

이러한 주들은 다시 밑에 카운티(county·미국의 군(郡)에 해당하는 행정구역)라고 하여 자치단체를 가진다. 카운티안에 시와 읍 촌락이 있고 각자의 자치기구를 가진다.

그리고 카운티급의 시는 카운티 역할을 하며 뉴욕시 같은 대도시는 카운티급 구역을 가진다. 미국의 시는 도시형태를 갖추면 허가가 난다. 인구 1000명미만의 시 뿐만 아니라 인구 1000만명의 시가 산재한다. 이런 대도시는 연방정부에서도 일부관리를 하는 것으로 한다.



◇미국의 연방제

연방제란 국가의 권력이 어느 한쪽에 치우치지 않고 중앙정부와 각주에 동등하게 배분되어 있는 정치 제도이다. 연방제를 실시하는 국가는 연합국가라고 불리며, 연방헌법을 가지고 있다. 연방제는 단일 국가에 비해 분권화가 크게 이루어져 비 중앙 집권적이며, 상·하 양원으로 구성되어있는 양원제 의회를 가지고 있다. 연방제의 장점으로는 중앙정부의 간섭이 적고, 경우에 따라서는 대외 업무 까지 자체적으로 행사를 할 수 있다. 하지만 국가 통합 면에서 항상 갈등이 존재하며 이로 인해서 독립과 연방 해체로까지 분쟁이 심해질 수 있는 단점을 가지고 있다.

미국은 대표적인 연방 국가로서 건국 당시부터 연방제를 채택했다. 그 이유로는 그 당시 미국의 지리적인 측면과 더불어 다민족, 다인종으로 이루어진 사회적인 환경 때문이다.

건국 초기에는 많은 시행착오와 갈등으로 인해 연방제가 제대로 수립 되지 못하 였으나, ‘맥컬록트 대 메릴랜드’의 판결과 남북 전쟁 후 연방제는 법적, 정치적으로 우위를 확립하게 된다. 그 후 ‘이중적인 연방제’ , ‘협력적 연방주의’ , ‘신 연방주의’ 시기를 거치며 발전하게 된다. 연방정부의 성장 배경으로 △중앙정부의 전쟁 수행권 △주간 통상 및 국제 통상 규제 △연방정부의 과세권과 일반 복지 지출권 등 헌법상의 권한과 환경, 정치적인 요인으로 볼 수 있다.



◇수정헌법으로 연방제 확고하게 확립

미국의 연방제도는 기본권 보장 조항을 추가하기 위해 채택된 수정헌법 10개조가 1791년에 확정되면서 확고하게 확립되었다. 수정헌법 제10조는 중앙정부에 대한 국민과 주의 위상을 다시 강조함으로써 연방제도를 재확인했다.

그 내용은 다음과 같다.“본 헌법에 의하여 합중국에 위임되지 아니하였거나, 각 주에서 금지되지 아니한 권한들은 각 주나 시민이 보유한다.(The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.)”



◇연방정부와 주정부와의 관계

미국의 연방제는 헌법에 의해 연방 또는 중앙정부와 하위정부들이 실질적 통치권을 부여받음으로써 국가 권력을 분점하는 의미가 있다. 역사적으로 중앙정부보다 주(州)가 먼저 생기고 13개 주의 합의에 의해 연방정부가 창설됐기 때문에 각 주는 독자적 헌법과 삼권분립체제 등 완전한 정부 형태를 보유하며 연방정부와 대등한 관계를 유지하고 있다.

따라서 주정부는 연방정부의 산하조직이 아닌 완전히 독립된 정부다. 각 주가 독자적 정부를 구성할 수 있는 연방제는 효과적인 정치적 실험이나 행정적 실험을 가능하게 해주며, 각 주의 풍부한 경험은 연방정부가 가장 훌륭한 전국적 처방책과 해결책을 모색하는 데 기여한다.



◇연방·주 정부는 독자적 권력을 가진다.

연방정부와 주정부는 각기 독자적 권력을 갖고 있다. 헌법은 이를 구체적으로 명시하고 있거나 묵시적으로 인정하고 있다. 연방정부는 조약체결, 전쟁수행, 통상증진, 영토확보 등 고유한 권한을 보유한다. 주정부는 주 안에서의 통상 규제, 선거관리, 지방자치체 설립, 헌법수정 비준 등 연방정부가 침해할 수 없는 독자적 권력을 보유한다.

조세부과 및 징수, 법률제정 및 집행 등 특정 분야에서는 연방정부와 주정부가 동일한 권력을 보유한다. 다만 양 정부 사이에 불협화음이 발생할 경우 연방정부가 우선하여 해결한다는 ‘연방정부의 우월성’이 ‘최고법 조항(Supremacy Clause)’이라고 불리는 헌법 제6조 제2절에 규정되어 있다.



◇연방정부 우월성 인정한 대법원 판례

연방 대법원도 판례를 통해 연방정부의 우월한 권한을 인정하였다. 연방정부의 우월성을 인정한 대표적인 연방 대법원 판례는 1819년의 매컬럭 대 매리랜드(McCulloch vs. Maryland) 판례와 1824년의 기번스 대 오그던(Gibbons vs. Ogden) 판례가 있다.

매컬럭 대 매리랜드 재판은 주정부의 연방 국립은행 지점에 대한 세금부과 권한의 존속 여부에 대한 사건이었다. 여기서 연방 대법원은 주정부가 연방정부 기관에 대해 세금을 부과할 권한이 없다고 결정하였다. 기번스 대 오그던 재판은 선박운항 독점권을 연방정부에게서 부여받은 사람과 주정부로부터 부여받은 사람 사이의 권리 주장 사건이었다. 연방 대법원은 연방정부의 독점권 부여가 우선한다고 결정했다.



◇정부간 관계의 변천

다만 일관적이지 못한 일부 판례에서 확인되듯이 양 정부간 관계는 아직 체계적으로 정립되지 않았고 앞으로도 지속적으로 변화할 것으로 보인다. 실제로 1995년 연방 대법원은 ‘학교구역 총기규제법’에 대해 주(州)에 적용하는 것을 거부하였다. 하지만 1주일 후 다른 판결에서는 수용하는 등 일관적이지 못한 모습을 보여주고 있다.

헌법이 제정된 이후 주정부와 연방정부 사이의 관계가 변천되어온 양상을 보면 크게 4단계로 구분할 수 있다. 먼저 헌법제정~1932년은 ‘이원적 연방주의’ 시대로 연방정부의 권한은 제한적이고 주정부는 독립적인 권한을 누렸다. 1932년~1960년대는 ‘협력적 연방주의’ 시대로 대공황에 의한 주정부의 재정악화로 연방정부의 규제권한이 확대된 시기였다.

1960년대~1980년대는 ‘우선적 연방주의’ 시대로 연방정부가 기존의 주정부 권한까지 흡수한 시기였다. 1980년대 이후는 ‘신(新)연방주의’ 시대로 로널드 레이건 대통령 취임 이후 주정부에 대한 연방정부의 보조금을 대폭 삭감하고 주정부의 자율권을 광범위하게 인정한 시기였다. 다만 보조금 삭감과 1990년대 초의 경기 후퇴 등에 따른 재정악화로 주정부의 역할은 오히려 감소하는 모습을 보이고 있다.

이처럼 미국은 중앙집권을 기초로 하는 한국의 지방자치와는 달리 중앙정부와 주정부가 2원화되어 통치를 함에따라 주 정부의 권한과 자치가 확고하게 확립돼 있다. 이런 추세에 편승해 프랑스, 스페인, 이탈리아, 영국 등의 EU 국가들은 광역자치단체에 대대적인 지방분권을 단행하여 지역경제와 국가경제를 동시에 성장시켜 나가는 이른바 지역정부체제를 구축하고 있다.

지방분권 대구경북운동본부 관계자는 “강력한 중앙집권국가인 우리나라는 수도권에 60%에 가까운 국회의원이 몰려있는 정치체제하에서 인구 적은 지방의 국회의원 수가 계속 줄어들면 정치적 힘도 인구비율대로 2.6%밖에 안 되고, 따라서 지역균형발전도 담보할 수 없다”면서 “미국의 정치 제도와 같이 우리나라에도 지방분권 개헌이 하루빨리 이뤄져 국가의 균형발전 시스템을 정착해야 한다”고 강조했다.

이상환기자 leesh@idaegu.co.kr



◇연방제도=일종의 통치권력의 분리를 의미한다. 삼권분립(三權分立)은 권력의 기능적인 분리인데 반하여 연방제는 권력의 지역적인 분리를 의미한다.
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